Manual básico para terminar con la confusión entre planes sociales, programas universales y focalizados

Políticas sociales y punteros Menos Estado, más clientelismo
Por Pablo Torres
Cuando el Estado se retira, el poder de las redes clientelares aumenta: el “puntero” pasa a ser el único camino accesible para la obtención de determinados bienes y servicios imprescindibles para la sobrevivencia de los sectores populares. Un análisis de las políticas sociales de los últimos años y un manual básico para terminar con la confusión entre planes, programas universales y focalizados.

Foto: Andres Aseguinolaza

“Te traigo el regalo del día de la madre”, escuchó Rosa de boca de María, la Directora de Acción Social de su pueblo ni bien asomó por la puerta de su casa. La funcionaria bajaba de su vehículo con una máquina de coser, que había sido enviada por el entonces Consejo Provincial de la Mujer, un ente que se encargaba de la ayuda social en la Provincia de Buenos Aires, encabezado por la esposa del entonces Gobernador Eduardo Duhalde.

María presentaba como regalo un bien provisto por un ente estatal, lo resignificaba y al mismo tiempo lo incluía como uno más de los servicios que la red clientelar de la que era mediadora prestaba a los vecinos pobres de su ciudad. Lo entregaba de una manera “especial”: personalmente, en un día no laborable y, adicionalmente, lo transportaba en su vehículo particular. Nada parecía ser lo que era.

María es lo que la literatura del clientelismo llama “una mediadora”. Si fuera peronista (era militante de la UCR) la llamaríamos “puntera”. Los mediadores políticos existen desde hace décadas y en las más variadas geografías: capituleros en Perú, cabo eleitoral en Brasil, cacique en México, precinct captains en Chicago o caudillo barrial en los esquemas del conservadurismo y el radicalismo de Argentina de los años ’30, puntero del peronismo en los ‘90[1]. Más allá de las diferencias de épocas y lugares todos cumplen un rol similar: mediar entre ciudadanos y jefes políticos distritales. Pero no son meros intermediarios. Reproducen una “manera especial” de distribuir favores, bienes y servicios. María entregó la máquina de coser de forma especial: la transformó en un regalo del día de la madre y así estableció un vínculo emocional entre ella y Rosa.

¿Por qué podía hacerlo? Básicamente porque el artículo entregado no formaba parte de una política social universal, sino que era “gestionado” por la funcionaria –o su jefe político- ante el nivel provincial. No había máquinas de coser para todas quienes cumplieran con requisitos pre-establecidos. Era una política focalizada, destinada a algunas mujeres pobres de la Provincia de Buenos Aires. Cómo sólo había “para algunas” el trabajo de la referente era imprescindible. Sin ella la máquina no hubiese llegado nunca a manos de Rosa.

El mismo objeto entregado por la misma funcionaria en un día laboral y horario de oficina, no hubiese impactado con la emotividad que implicó “el regalo del día de la madre” para Rosa, que aún se emociona cuando lo cuenta, 7 años después.

Los especialistas en políticas sociales distinguen entre las políticas focalizadas y las llamadas universales. Existe una falsa disyuntiva entre ambos tipos, como si fueran excluyentes a la hora de abordar algunas problemáticas relacionadas con la pobreza. Hay un aspecto que comparten: ni las focalizadas ni las universales son instrumentos idóneos para la superación de la pobreza. Terminar con la pobreza es trabajo de otro tipo de políticas: las económicas.

Focalizadas y universales comparten ese aspecto, pero en otros difieren profundamente. Las focalizadas resultan más permeables a su utilización en el marco del clientelismo político. El acceso restringido a ellas facilita que mediadores o punteros tengan discrecionalidad en la distribución. En el ejemplo de Rosa, muchas mujeres esperando su máquina de coser, pocas máquinas y mucha discrecionalidad en manos del puntero para definir a quién se beneficia. A mayor grado de discrecionalidad, mayor probabilidad de clientelismo, sería la regla burdamente simplificada.

Las políticas universales generan el efecto contrario. Su masividad, la posibilidad de acceder a sus beneficios con criterios establecidos previamente e institucionalizados hacen innecesarias las gestiones de punteros o mediadores.

anexo

Al ejemplo de la máquina de coser podemos contrastarlo contra una política universal generada por el gobierno de Cristina Kirchner: el Programa Conectar Igualdad, que entregó netbooks a millones de alumnos de escuelas secundarias de Argentina.

Las computadoras del Conectar Igualdad estaban dirigidas a todos los alumnos de escuelas secundarias públicas, escuelas de educación especial y alumnos de Institutos de Formación Docente de todo el País. Había netbooks para todos quienes cumplieran con los requisitos. El trámite no requería de un político “con llegada” o de un puntero rápido. Era burocrático: consistía en el llenado de una serie de planillas que la escuela cargaba en la página web de Anses. Luego, las netbooks se entregaban en la misma escuela directamente a los alumnos. Un esquema burocrático-institucional que hacía innecesaria la presencia de gestores del tipo punteril.

Los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner recibieron impiadosas críticas por implementar políticas “clientelares”, especialmente de periodistas de medios de comunicación que redujeron la conceptualización del clientelismo a un esquema simplista de intercambio de favores por votos, quitándole los aspectos subjetivos que hacen del clientelismo un fenómeno complejo, imposible de comprender si se lo limita a un mero intercambio.

Las políticas sociales aplicadas durante la década kirchnerista fueron un mix de focalización y universalización, con preeminencia del primer tipo. No obstante promovieron la institucionalización de dichas políticas, alejándolas del típico puntero que distribuye a su antojo planes del tipo “Trabajar”[2].

Anses jugó un papel importante en ello. Programas como el mencionado Conectar Igualdad, el Progresar (becas para estudiantes de 18 a 24 años), el Procrear (créditos para la construcción, ampliación y refacción de viviendas), los sistemas de Asignación  Universal Pre Natal y el más amplio programa social del que pueda tenerse memoria: la Asignación Universal por Hijo (AUH).

La AUH, pese a su denominación, no es estrictamente una política universal, pero su amplitud la transforma en la más cercana a serlo de la historia de las políticas sociales contra la pobreza de la Argentina. Consiste en la asignación de una suma de dinero por hijo menor de edad, lo que otorga igualdad respecto de las asignaciones familiares que perciben los hijos de quienes trabajan en forma registrada. Implicó también la obligación de que los niños concurran a la escuela y cumplan con el amplio calendario de vacunación establecido, una política universal del área salud que se amplió notablemente durante el período de gobierno de los Kirchner[3].

La Asignación Universal no posee denuncias por utilización clientelar, como así tampoco se registran respecto del Progresar, del Calendario de Vacunación ampliado, del Procrear, del Conectar Igualdad, entre otros planes y programas que establecieron criterios claros de ingreso al mismo tiempo que requirieron de una gestión personal ante entes estatales, evitando la discrecionalidad en su asignación.

Así, en el período 2003-2015 se establecieron una serie de políticas sociales con diferentes objetivos que no lograron ser permeadas por el clientelismo político, pese a que los medios de comunicación afirmaron con vehemencia pero sin fundamentos lo contrario.

Pero hubo otro aspecto que limitó el clientelismo político durante esos doce años. Guillermo O’Donnell sostuvo, en la década de los 90, que las políticas originadas en las organizaciones estatales no tenían el mismo grado de efectividad en todo el territorio nacional y en todos los sectores sociales. “En muchas de las democracias que están surgiendo –escribió O’Donnell- la efectividad de un orden nacional encarnado en la ley y en la autoridad del estado se desvanece ni bien nos alejamos de los centros nacionales y urbanos”[4]. Lo cual favoreció la aparición de diversos particularismos, el clientelismo uno de ellos.

Cuando el Estado no está, el puntero es el único camino accesible para la obtención de determinados bienes y servicios imprescindibles para la sobrevivencia de los sectores populares. Si el Estado se retira, el poder de las redes clientelares aumenta. Durante los doce años kirchneristas el Estado recuperó su presencia en lugares alejados. Esa presencia activa implicó para muchos argentinos pobres la posibilidad de acceso a programas sociales tramitándolos directamente ante el Estado. Evitaron la mediación de los punteros políticos o, lo que es lo mismo, le quitaron poder a las redes clientelares.

En síntesis, el período kirchnerista implicó la posibilidad para los sectores populares de acceder a bienes y servicios del Estado tramitados en forma directa. Esto se generó a partir de tres elementos centrales: a) la existencia de un Estado presente y activo en todo el territorio nacional, b) la presencia de programas sociales (cuasi) universales, con criterios de asignación claros y conocidos por amplias franjas de la población, y c) la institucionalización de esas políticas utilizando como ventanillas de acceso a entes burocráticos del Estado, como la Anses, que alejaron la implementación de las prácticas discrecionales y punteriles.

Las críticas respecto del supuesto aumento del clientelismo político merced a las políticas sociales de combate a la pobreza no se verifican en la realidad sino que tienen más que ver con una visión simplista de lo que es el fenómeno clientelar, al mismo tiempo que están permeadas de una ideología prejuiciosa respecto de las formas de atención a los ciudadanos más desfavorecidos en el plano económico.

[1] AUYERO, Javier (1997). “¿Favores por votos?”. Editorial Losada. Bs. As. Pág. 172.

[2] El Plan Trabajar fue creado durante la Presidencia de Carlos Menem, consistió en un subsidio monetario al jefe de hogar desocupado que a su vez prestaba una contraprestación en obras de infraestructura urbana. Los beneficiarios percibían una suma de entre $ 120 y 160, suma que equivalía a la misma cantidad en dólares ya que regía la Ley de Convertibilidad y la paridad cambiaria era de 1 a 1. El gobierno menemista llevaba entregados unos 100.000 planes a fines del 2001, lo que marca que los beneficiarios eran una mínima parte de las personas con problemas de desocupación. Se trató de un plan muy proclive a la utilización clientelar.

[3] El calendario de vacunación pasó de 3 vacunas en 2003 a 19 en 2015. Estas vacunas están disponibles en forma gratuita en todos los centros de atención del País para la totalidad de la población que debe aplicársela según la edad.

[4] O’DONNELL, Guillermo (1997). Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización. Paidós. Buenos Aires.

Fuente: - www.revistaanfibia.com/ensayo/menos-estado-mas-clientelismo/#sthash.BCxVcFM7.dpuf

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